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Scuola, Enti locali e la giostra dell’autonomia

da Rosella Tirico

Le scuole sono autonome per effetto dell’art 21 della L. 15 marzo 1997 n. 59 in cui è stata introdotta un’organica riforma ispirata ai principi di decentramento e sussidiarietà.

Infatti con il D.Lvo n. 112 (cfr. artt 137-138-139 per le competenze in materia di istruzione) e con la modifica del Titolo V della Costituzione L. 18 ottobre 2001 n. 3  sono state definite le materie di governo e competenza tra Stato,  Regioni ed Enti Locali. Tuttavia negli anni si è spesso assistito ad un sovrapporsi di interessi e di azioni per effetto del principio di sussidiarietà ed in nome dell’autonomia. Anche in questa guerra contro il virus si evidenziano le differenze di punti di vista e di approcci nelle varie zone d’Italia, differenze a volte inspiegabili che rischiano solo di aumentare il divario nella popolazione, tra ricchi e poveri e tra nord e sud.

Tutti sono pronti a far valere la propria autonomia, lo Stato per garantire unitarietà delle scelte e sicurezza di fronte alla comunità internazionale, le Regioni per rivendicare l’importanza delle differenze tra i territori ed anche i singoli Comuni che con le loro ordinanze hanno creato situazioni scolastiche a macchia di leopardo, rendendo ancora più distanziato il distanziamento previsto nei DPCM.

Certamente la situazione pone una continua riflessione sui vari diritti previsti per la cittadinanza, tra i primi il diritto alla salute e il diritto allo studio, ma anche il diritto al lavoro, la libertà di muoversi e di instaurare relazioni. Nella giostra delle autonomie risalta il caso pugliese in cui il Presidente della Regione con l’Ordinanza n. 413 del 6 novembre lascia alle Famiglie “la scelta di chiedere espressamente alla scuola la didattica digitale integrata anche in forma mista e anche per periodi di tempo limitati …” Così anche se le scuole erano state considerate tra i luoghi meno a rischio di contagio, a causa delle difficoltà nella gestione di tamponi, tracciabilità e trasporti, si ritiene di non dover/poter rischiare nell’assicurare un servizio scolastico uniforme, quanto piuttosto di continuare quel processo di depauperamento dell’Istituzione scolastica che è cominciato già da molti anni e soprattutto da quando la scuola ha iniziato a perdere sempre di più le caratteristiche di un servizio libero ed assoggettato solo ai principi costituzionali per diventare un’offerta.

Un’offerta che al di là delle intenzioni di diversificazione e di attenzione ai bisogni del territorio scivola sempre più in soluzioni “on demand” che schiacciano inesorabilmente la dimensione della formazione verso la pura istruzione fino a ridursi in un’assistenza dei bisogni primari di famiglie e minori. Sin dai primi anni del nuovo millennio la scuola è stata riconosciuta Ente autonomo anche se continua ad essere un organo dello Stato e collegata al suo Ministero ed ai suoi uffici presenti nel territorio, gli USR (Uffici Scolastici Regionali) ma non subordinata e non soggetta pertanto a controllo sulle singole azioni e sui suoi atti (cfr abrogazione art 28 del D.lvo 297 del1994).

La singola istituzione scolastica (I.S.) ha assunto personalità giuridica ed autonomia amministrativa ed al dirigente, per effetto di ciò, è stata attribuita la qualifica, impropria, di “Datore di lavoro” (cfr Decreto Ministeriale 21 giugno 1996, n. 292) con conseguente attribuzione di una serie di responsabilità dirette tra cui le più cogenti riguardano la sicurezza e la privacy (cfr D.lvo 81 del 2008). Ma allora il preside, il suo rappresentante legale, può prendere decisioni al pari di un dirigente del Ministero o addirittura opporsi alle decisioni di altri Enti?

Perché non risana gli edifici fatiscenti, non licenzia il personale inefficiente, non chiude la scuola o non la apre se è stata chiusa? Domande di questo genere mi ricordano scene ricorrenti, vissute personalmente, in cui genitori insistenti chiedevano l’iscrizione dei propri figli anche in assenza di posti disponibili nelle classi, al di fuori dei tempi stabiliti e dei criteri collegiali concordati, genitori/utenti che in modo arrogante millantavano le capacità di un capo che sa prendere decisioni autonome.

Un capo che in una manciata di secondi possa dire un sì o un no e possa per esempio decidere di cambiare il calendario scolastico, gli orari di lezione, i piani formativi… Ma l’autonomia delle istituzioni scolastiche è “funzionale” e non “politica” o “normativa”. La scuola, e per essa il suo rappresentante legale, non può assumere decisioni politiche né darsi delle norme. L’I.S. non ha neanche autonomia finanziaria, perché anche se dotata di proprio bilancio riceve finanziamenti vincolati e mirati.

Pertanto il Dirigente scolastico, di cui sarebbe utile che media ed opinione pubblica ne conoscessero funzioni e limiti, non solo non è autonomo nelle decisioni ma è solo il garante della autonomia funzionale all’organizzazione, alla didattica ed alla innovazione che la comunità scolastica ha definito, approvato e deliberato. Gli ambiti di tale gestione del Dirigente sono ben esplicitati nel Dpr 275 del 1999 e nel D.Lvo 165 del 2001. I margini di manovra rispetto a percorsi di istruzione, tempi e modi sono condizionati anche dalla normativa definita nel riparto di competenze tra Stato e Regioni ed Enti Locali.

Alcuni esempi possono farci comprendere gli articolati rapporti tra I.S., Stato ed Enti. In base all’art 15 del Dpr 275/99 alle singole istituzioni scolastiche non è attribuita la gestione giuridica ed economica del personale e quindi la relativa assunzione. Approfondimento a parte in tal senso meriterebbe la “Chiamata Diretta” prevista dalla legge 107 del 2015 art 1 commi 79-80-81-82, successivamente abolita attraverso un accordo con le organizzazioni sindacali. In base alla L. 104 del 1992 l’integrazione scolastica è competenza dello Stato ma anche degli Enti Locali per l’organizzazione dei servizi socio assistenziali, mentre i Comuni provvedono all’assistenza scolastica generale.

La legge n. 23 del 1996 definisce chiare competenze degli Enti Locali (Comuni e Province) per quanto riguarda la fornitura e manutenzione degli edifici scolastici, mentre le leggi regionali disciplinano le modalità organizzative del trasporto scolastico e l’ente locale ne è anche responsabile relativamente ad eventuali obblighi di vigilanza nel trasporto dei minori. Anche la razionalizzazione della rete scolastica, ovvero la presenza delle scuole e degli istituti nel territorio, è competenza della Regione, in osservanza a parametri numerici che sono definiti a partire dal Dpr n. 233 del 1998. Parametri che purtroppo vedono un aumento progressivo del numero minimo di alunni previsto affinché una scuola sia considerata autonoma, numeri che spingono verso la realizzazione delle “classi pollaio” ed alla competizione tra scuole che insistono sullo stesso territorio (cfr.L.111 del 2011). Con il D.lvo 112 del 1998  la competenza del calendario scolastico è attribuita alla Regione pur nel rispetto della flessibilità organizzativa della istituzione scolastica e del rispetto del monte ore annuale definito dallo Stato per i diversi indirizzi di studio.

Alle Regioni inoltre rimane la competenza dell’offerta formativa integrata tra istruzione e formazione professionale. Nel processo di autonomia scolastica si sono succedute norme vecchie e nuove, stratificate nei decenni tra la fine del secolo scorso e l’inizio del terzo millennio, norme mai completamente chiarite o compiute, avversate e spesso contestate. Ed il nobile principio di sussidiarietà che mirava ad avvicinare le istituzioni ai territori si è disperso nella autoreferenzialità dei diversi Enti. Ognuno dotato di una propria autonomia e di propri interessi.

Tutto questo ha finito con il disorientare sempre più i genitori che spesso ritengono che il dirigente, ovvero colui/colei che tradizionalmente è chiamato preside e che in una ostinata sottolineatura di genere è chiamata “direttrice”, sia il manager dell’offerta dell’istruzione, il garante dei diritti espliciti ed impliciti, delle richieste legittime ma anche di quelle inconfessate, il giustiziere delle anomalie della scuola. Il Dirigente scolastico è invece l’ultimo anello nella filiera della produttività scolastica, l’ultimo nesso nella sconnessa giostra dell’Autonomia, ma è anche colui a cui spetta spesso l’ultima parola nelle decisioni più scomode e controverse, il front office nei confronti di studenti, famiglie, fornitori e media, l’interlocutore responsabile verso gli altri Enti ed Autorità che si interfacciano con l’I.S.

È quindi il preside può chiudere la scuola in situazioni di rischio eccezionali e pandemiche come quella che stiamo vivendo? Di fronte ad un pericolo imminente certamente sarebbe suo dovere accertare il rischio, e se fosse alto per la salute di alunni e personale dovrebbe documentarlo, chiedendo contestualmente ed immediatamente incontro  formale con tutti gli Enti (ASL, Comune, Regione…) che hanno competenza in materia di istruzione e con la Prefettura per dimostrare l’urgenza e la necessità della  decisione provvisoriamente presa nell’ambito della propria autonomia e responsabilità ma demandando l’adozione definitiva di una chiusura ad una ordinanza prefettizia.

Rosella Tirico, Dirigente Scolastico

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